Confronti internazionali

Unione Europea

 

IL QUADRO REGOLAMENTARE GENERALE

Il "Pacchetto Telecom"

 

Il cosiddetto "Pacchetto Telecom", approvato definitivamente nel 2009, è costituito da un insieme di norme che ha modificato il quadro regolamentare europeo in materia di comunicazioni elettroniche, precedentemente definito principalmente dalle Direttive del 2002. Le nuove norme regolamentano una pluralità di aspetti che spaziano dal rafforzamento dei diritti degli utenti telefonici e di internet - con l'inserimento per la prima volta tra i diritti fondamentali della persona della libertà di accesso al web - fino a nuovi indirizzi in materia di definizione delle regole per la gestione dello spettro radio. In particolare esso si sostanzia nei seguenti atti giuridici:

 

1. Direttiva n. 2009/140/CE, recante modifiche alla "Direttiva Quadro" (Direttiva n. 2002/21/CE), alla "Direttiva Accesso" (Direttiva n. 2002/19/CE) ed alla "Direttiva Autorizzazioni" (Direttiva n. 2002/20/CE);

2. Direttiva n. 2009/136/CE, recante modifiche alla "Direttiva Servizio Universale" (Direttiva n. 2002/22/CE), alla "Direttiva sulla protezione dei dati personali" (Direttiva 2002/58/CE) ed al regolamento in materia di cooperazione tra le Autorità nazionali di regolamentazione (Regolamento (CE) n. 2006/2004);

3. Regolamento (CE) n. 1211/2009, che istituisce l'Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC).

Il "Pacchetto" assegna nuovi strumenti alle Autorità nazionali di settore per quanto concerne più specificatamente le problematiche legate all'accesso alla rete fissa (possibilità di definire mercati subnazionali, di imporre agli Operatori "la condivisione di elementi della rete e risorse correlate", nonchè misure atte a favorire l'eliminazione del c.d. digital divide, principalmente nelle zone rurali). In particola,re la Direttiva n. 2009/140/CE ha introdotto due nuovi articoli nella Direttiva Accesso:

  • L'art. 13 bis, che prevede la possibilità da parte dell'Autorità nazionale di imporre la separazione funzionale della rete d'accesso dell'Operatore dominante verticalmente integrato. Tale misura, però, deve avere il carattere della eccezionalità, nel rispetto del principio ella proporzionalità, e può essere adottata solo ove gli obblighi regolamentari "tipici" (quali l'obbligo di trasparenza, non discriminazione, separazione contabile, eccetera) si fossero rivelati inefficaci a garantire il rispetto del principio di parità interna-esterna. La fornitura all'ingrosso di prodotti/servizi di accesso andrebbe collocata in un'entità commerciale operante in maniera del tutto indipendente. L'Autorità deve sottoporre tale proposta di provvedimento alla Commissione europea, motivando il provvedimento ed analizzando in modo approfondito gli impatti che una separazione funzionale della rete di accesso potrebbe comportare sul mercato e su tutti gli stakeholders coinvolti.
  • L'art. 13ter che prevede la possibilità da parte di un Operatore SPM di adottare volontariamente una misura di separazione della propria rete fissa d'accesso (c.d. separazione "volontaria"). L'Autorità nazionale di regolamentazione "valuta l'effetto della transazione prevista sugli obblighi normativi esistenti" e, a valle di una analisi dei mercati, decide se imporre, modificare o revocare gli obblighi in capo all'Operatore.

L'Italia ha recepito il "Pacchetto Telecom" nella propria legislazione nazionale in data 28 maggio 2012, con il Decreto Legislativo n. 70, che modifica il Codice delle Comunicazioni elettroniche.

La Strategia Europa 2020 e l'Agenda Digitale
Nel 2010 il Consiglio europeo ha approvato il programma "Europa 2020", che punta a rilanciare l'economia dell'UE attraverso la ricerca del conseguimento di obiettivi in materia di occupazione, innovazione, istruzione, integrazione sociale e clima/energia. Tali obiettivi devono essere conseguiti attraverso interventi tanto a livello europeo che a livello nazionale.
Una delle iniziative della Strategia Europa 2020 è l'"Agenda Digitale europea", che contiene obiettivi e azioni che la Commissione intende promuovere per lo sviluppo delle comunicazioni elettroniche e delle tecnologie digitali. Tra questi, particolare importanza riveste la realizzazione e l'uso massivo di reti a banda larga e ultralarga, secondo i seguenti obiettivi:
 

  • Entro il 2013 copertura dell'intero territorio dell'Unione europea con il "basic broadband" (senza una specificazione della velocità);
  • Entro il 2020:
    • Copertura dell'intero territorio dell'Unione con una velocità superiore ai 30 Mb;
    • Sottoscrizione da parte di almeno metà della popolazione dell'Unione di servizi broadband con velocità superiore ai 100 Mb.

Il Digital Agenda Scoreboard del 2013, cioè il documento che aggiorna sullo stato di avanzamento dei lavori in corso per il conseguimento degli obiettivi che ci si è prefissi, ha però fornito uno stato dell'arte poco confortante; infatti, al 31 dicembre 2012:

  • - Il 54% del territorio è risultato raggiunto da una copertura superiore ai 30 Mb;
  • - Solo il 2% della popolazione ha aderito a servizi con velocità almeno pari a 100 Mb.

La recente Raccomandazione della Commissione sulla Non discriminazione e sulle Metodologie di costo (v. dopo) presenta alcuni contenuti che possono essere letti come propedeutici o di stimolo al raggiungimento dei citati obiettivi dell'Agenda Digitale, in particolare per quanto attiene alla formulazione di misure atte a promuovere gli investimenti nelle reti di accesso di nuova generazione.

Il Progetto Connecting Europe Facility (CEF)
Il progetto Connecting Europe Facility, avviato dalla Commissione, ha l'obiettivo di fornire adeguati finanziamenti a progetti europei nei settori del trasporto, dell'energia e delle comunicazioni elettroniche.
Nel settembre del 2012 il Parlamento europeo ha pubblicato un rapporto che supportava nel complesso la visione della Commissione, ma riteneva opportuno che il finanziamento delle reti a banda larga avvenisse "on a demand driven deployment".
Nel mese di novembre 2012 i capi di governo europei non raggiunsero un accordo sul budget comunitario per il settennato 2014-2020; le somme da destinare al progetto CEF, pertanto, non furono definite. La decisione è stata presa nel febbraio del 2013, ed è stata una decisione di deciso taglio dei fondi europei per il supporto ai servizi tlc, nell'ambito di un più complessivo quadro di crisi economica: infatti, le somme stanziate per l'ICT nell'ambito del progetto CEF ammontano ad 1 miliardo €, dai 9,2 miliardi € inizialmente cercati dalla Commissione. Il regolamento del CEF è stato approvato nel mese di dicembre 2013 dal Consiglio Europeo.
Il Commissario all'Agenda Digitale, Neelie Kroes, profondamente delusa, ha dichiarato che questa decisione metterà a rischio il raggiungimento degli obiettivi dell'Agenda, in particolare con riferimento alla copertura a 30 Mb del 100% della popolazione dell'Unione entro il 2020.

Mercato unico tlc
La proposta per l'adozione di un regolamento che definisca un mercato unico per le tlc nella UE è stata presentata nel mese di giugno 2013; il mese successivo una prima bozza di documento ha cominciato a circolare internamente alla Commissione, e nel corso dell'estate numerose modifiche sono state proposte.
Nelle intenzioni del Commissario per l'Agenda Digitale Kroes, realizzare un mercato unico per le telecomunicazioni potrebbe portare un incremento del PIL dell'ordine dell'1% l'anno, con uno stimolo, derivante dalla creazione di servizi digitali innovativi, alla competitività della aziende europee ed all'occupazione. Alcune di tali istanze vanno incontro ai desiderata dell'industria continentale delle tlc, la quale vede tendenzialmente con favore misure che possano agevolare la creazione di un mercato europeo, e la nascita di Operatori di maggiori dimensioni capaci di operare livello transnazionale.
La bozza ufficiale del documento è stata presentata dalla Commissione nel mese di settembre.
Il documento ha ricevuto numerose prese di posizione critiche da parte soprattutto del Parlamento e del BEREC, tanto nei contenuti quanto nella tempistica, ritenuta sbagliata in quanto a ridosso del termine del mandato del Parlamento (nel 2014). Il Consiglio europeo di fine ottobre 2013 ha discusso la proposta, e nel mese di dicembre gli Stati membri hanno espresso in modo ufficiale le proprie posizioni nel merito : sebbene gli obiettivi di fondo siano condivisi in maniera praticamente unanime, profonde divisioni sono invece emerse riguardo alle loro modalità di raggiungimento. Alcuni Paesi, tra cui la Francia, spingono per una dilatazione dei tempi di adozione di provvedimenti così importanti, mentre Italia e Germania si sono dette favorevoli a procedere senza indugio. Certamente temi quali l'eliminazione del roaming, l'autorizzazione unica per gli Operatori tlc, o la cessione alla Commissione di poteri in materia di frequenze e di veto su decisioni nazionali non sono visti di buon occhio da diversi Paesi, non solo per la perdita di sovranità nazionale che ciò comporterebbe, ma anche per il timore di ingenerare processi confusi e contraddittori. Appare comunque difficile che il nuovo pacchetto possa essere approvato entro il termine del mandato dell'attuale europarlamento, che scadrà nella primavera del 2014.

 

1http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/trans/139939.pdf

 

 

 

Sintesi principali contenuti della proposta di mercato unico

 

 

Argomento Contenuto
Autorizzazioni all'attività di fornitura di servizi di comunicazione elettronica Ciascun Operatore europeo può fornire servizi di comunicazione elettronica in tutti gli Stati membri sulla base della autorizzazione ricevuta nel proprio Stato. In caso di gravi o ripetute infrazioni, l'Autorità del Paese ospitante può richiedere all'Autorità del Paese di origine dell'Operatore di sospendere o ritirare l'autorizzazione. Si sottolinea che tale decisione può essere presa solo dall'Autorità del Paese di origine. In caso di dispute tra Operatori, è l'Autorità del Paese ospitante ad avere la competenza in materia.
Analisi dei mercati La Commissione acquista potere di veto sui remedies proposti dalle Autorità in capo agli Operatori SPM. In occasione delle analisi sui mercati rilevanti, anche i competitive constraints esercitati dagli Over the top (OTT) - e non piÃù solo quelli esercitati dagli Operatori tlc - devono essere presi in considerazione.
Prodotti broadband all'ingrosso "europei" standardizzati I prodotti d'accesso all'ingrosso broadband virtuali - VULA - venduti nell'Unione devono rispettare determinati parametri minimi (dettagliati nell'Allegato I del documento) comuni a tutti i Paesi. Vengono poi definiti dei livelli minimi di qualità ai quali gli Operatori europei devono attenersi nell'offerta dei propri servizi. Si cerca in tal modo di eliminare le barriere che quegli Operatori transnazionali quali AT&T e BT Global Services incontrano nella offerta dei propri servizi in diversi Paesi.
Spettro Le concessioni d'uso dello spettro devono essere preventivamente approvate dalla Commissione, la quale inoltre richiede alle Autorità nazionali un coordinamento al fine di ottenere tempi di scadenza delle licenze armonizzate a livello europeo (a common timetable for the EU). La Commissione acquisisce potere di veto riguardo alla assegnazione di bande di spettro elettromagnetico da parte delle Autorità e delle Istituzioni nazionali.
Net neutrality I consumatori dovranno essere liberi di fruire dei servizi senza alcuna forma di restrizione nell'accesso da parte degli Operatori. Vengono vietate pratiche quali il rallentamento della navigazione o il blocco nell'accesso a determinati contenuti.

I TEMI RIGUARDANTI LA PARITA' INTERNA-ESTERNA: LA NON DISCRIMINAZIONE, LE METODOLOGIE DI COSTO, LA SEPARAZIONE FUNZIONALE

La separazione funzionale: la consultazione pubblica del BEREC del 2010
Il BEREC ha pubblicato nel 2010 una consultazione pubblica sulla separazione funzionale della rete d'accesso di Operatori SPM verticalmente integrati, al fine di definire linee guida che potessero supportare le Autorità nazionali di settore riguardo al nuovo strumento in oggetto ad esse riservato dal "Pacchetto Telecom" del 2009.
Un approccio flessibile è stato considerato da preferire, ed in questo senso la consultazione non mirava a definire in modo particolareggiato criteri di valutazione o elenchi esaustivi dei parametri da seguire per le National Regulatory Authorities (NRA). Al tempo stesso, il BEREC ha riconosciuto che criteri puramente qualitativi non possano essere considerati sufficienti per decidere in merito alla eventuale imposizione di una separazione funzionale.
Il documento citava il modello adottato da Telecom Italia quale utile esempio di riferimento assieme ai modelli britannico, polacco e svedese, nel quadro di analisi delle modalità applicative dei nuovi articoli 13bis e 13ter della Direttiva Accesso. In particolare, il BEREC ribadiva che il modello introdotto da Telecom, comprensivo del ruolo di controllo esercitato dall'Organo di vigilanza, fosse da considerare a tutti gli effetti un valido esempio di separazione funzionale. Veniva peraltro specificato anche che queste esperienze erano maturate nel contesto del precedente quadro regolamentare", costituendo quindi operazioni peculiari di uno specifico contesto nazionale di riferimento, volontariamente avviate dagli incumbent, al di fuori di un quadro regolamentare europeo strutturato.
Ad esito della consultazione pubblica, il BEREC ha pubblicato un documento finale; in tale documento veniva puntualizzato che, nell'imporre agli Operatori dominanti forme di separazione funzionale, le Autorità dovrebbero accuratamente e prudentemente considerare il carattere di non reversibilità, i costi, gli effetti profondi sull'industria e la complessità che si accompagnano a una siffatta operazione.

La consultazione pubblica della Commissione sul principio di non discriminazione e sulle metodologie di costo
Nel 2011 la Commissione ha lanciato due consultazioni pubbliche:
- una riguardante l'applicazione dei principi di non discriminazione nell'accesso alle reti di comunicazione elettronica (Non Discrimination Obligation Under Article 10 Of The Access Directive, including Functional Separation Under Article 13a);
- un'altra sulle modalità di calcolo per la definizione dei costi ai fini della determinazione dei prezzi dei prodotti wholesale (Costing Methodologies For Key Wholesale Access Prices In Electronic Communications).
Tali consultazioni erano funzionali alla definizione di un nuovo pacchetto di misure che nelle intenzioni dovevano essere contenute in una Raccomandazione (strumento preferito alla Direttiva in quanto più rapido nelle procedure di approvazione ed attuazione) riguardante i temi della non discriminazione e della definizione delle metodologie di costo.
La Commissione era preoccupata della crescente frammentazione normativa non solo con riferimento alle tematiche attinenti agli investimenti nelle nuove tecnologie, ma anche riguardo alla evoluzione generale del mercato unico europeo delle telecomunicazioni. Con riferimento alla tutela del principio di non discriminazione, il documento sottolineava come i regolatori nazionali interpretassero in modo differente tra loro l'esatta portata e l'applicazione dell'obbligo di parità di accesso alla rete e non discriminazione, rendendosi pertanto necessario approfondire maggiormente a quale livello di dettaglio debbano spingersi le prescrizioni della Commissione, al fine di rendere il quadro complessivo di riferimento sufficientemente armonizzato all'interno dell'Unione.

La Raccomandazione sulla non discriminazione e sulle metodologie di costo
Il Commissario europeo per l'Agenda Digitale, Neelie Kroes aveva dichiarato nel mese di luglio 2012 che un alleggerimento dei remedies imposti in capo agli Operatori SMP faciliterebbe il raggiungimento degli obiettivi prefissati dall'Agenda; ciò però potrebbe avvenire solo a condizione che vengano fissate ed osservate una serie di regole atte al rispetto del principio di non discriminazione, con particolare riferimento alle condizioni di accesso alla rete fissa, e venga altresì definito un quadro sufficientemente omogeneo a livello europeo per quanto concerne le costing methodologies per la determinazione dei prezzi dei servizi wholesale. Il Commissario inoltre ha dubitato che una riduzione dei prezzi dei servizi su rame possa costituire un incentivo per il passaggio alla fibra e ha anzi aperto alla possibilità di esentare gli incumbent dall'obbligo dell'orientamento al costo nella determinazione dei prezzi dei servizi di accesso all'ingrosso su fibra ottica (con ciò contraddicendo in parte quanto contenuto nella precedente Raccomandazione NGA) a condizione però che venga assicurata a tutti gli Operatori la parità di accesso alla rete attraverso un sistema di Equivalence of Input .
Nel mese di dicembre 2012 la Commissione sottopose al BEREC ed al Communications Committee (COCOM) una bozza di Raccomandazione sulla non discriminazione e la definizione delle metodologie di costo.
Nel mese di marzo del 2013 il BEREC ha trasmesso alla Commissione il proprio parere: l'Organismo dei regolatori europei concordava con la Commissione sui principi generali contenuti nel documento, e sui suoi obiettivi di fondo. Il BEREC, però, apportava numerose limature al testo, e proponeva di riscrivere ex novo, insieme, l'intera sezione relativa alla definizione delle metodologie di costo.
Il mese di maggio 2013 è stato caratterizzato da un dibattito interno alla Commissione, con il DG Competition ed il DG Financial Affairs che hanno criticato su alcuni punti il documento della DG Connect. Quest'ultima ha quindi presentato al COCOM per un suo parere un documento contenente due importanti novità rispetto alla bozza precedente:
- la banda 8-10 € all'interno della quale il canone unbundling deve ricadere può essere sforata, a condizione che venga correttamente applicata la metodologia BU-LRIC;
- le Autorità possono decidere di applicare prezzi non orientati ai costi anche in altri casi oltre a quelli già previsti nel documento iniziale (e cioè adozione di un sistema di Equivalence of Input e superamento dei test di replicabilità economica e tecnica).
A luglio il COCOM ha dato il suo via libera, ed a settembre la Raccomandazione è stata infine adottata. Si riporta di seguito una scheda che sintetizza i principali contenuti del documento.

 

2 Si riporta in proposito la definizione di Equivalence of Input data dal BEREC: "the downstream access product retailed by the incumbent consumes exactly the same physical upstream inputs as the downstream product supplied by competitors, e.g. same tie-cables, same electronic equipment, same space exchange etc. The product development process is therefore exactly equivalent as their provision in terms of functionality and price" (v. BEREC Guidance on functional separation under Articles 13a and 13b of the revised Access Directive and national experiences, pag. 7 (February 2011).

 

 

 

Principali contenuti della Raccomandazione
Equivalence of Input, Equivalence of Output e Technical Replicability
La migliore via per garantire il rispetto del principio di non discriminazione è l'adozione di modelli di Equivalence of Input (EoI). Qualora l'Autorità di settore ritenga appropriato che si proceda alla imposizione di obblighi di non discriminazione, essa è pertanto tenuta a richiedere all'Operatore SMP di fornire i servizi wholesale "on an Equivalence of Input basis".
Tuttavia, precisa la Commissione, un tale obbligo potrebbe rivelarsi sproporzionato, in particolare con riferimento a situazioni nelle quali i costi connessi alla realizzazione della EoI si rivelassero superiori ai correlati benefici. In questi casi, i servizi all'ingrosso SMP devono essere forniti agli Operatori alternativi almeno "on an Equivalence of Output (EoO) basis". A questo proposito, vengono evidenziate due diverse situazioni:
- sulla rete in rame, l'EoI sarebbe eccessivamente oneroso, in quanto richiederebbe la modifica dei sistemi e dei processi in utilizzo;
- sulla rete in fibra ottica, invece, si può ritenere che la richiesta di fornire i servizi su base EoI possa essere proporzionata in considerazione dei limitati costi incrementali connessi alle modifiche dei sistemi, in buona parte ancora da realizzare, e ben bilanciata in particolare qualora si consideri che come contropartita l'Operatore dominante potrebbe essere esentato dall'obbligo di orientamento al costo nella determinazione dei prezzi dei servizi di nuova generazione. Si evidenzia come in questa seconda categoria rientrerebbero tutte le tipologie di servizi su fibra ottica (wholesale inputs consisting wholly or partly of optical elements).
Il principio generale sancito dall'articolo 13bis della Direttiva Accesso, secondo cui le Autorità nazionali di regolamentazione possono imporre una separazione funzionale delle rete d'accesso dell'Operatore dominante nel caso in cui i remedies adottati si siano rilevati inefficaci, rimane comunque valido anche con riferimento al caso in oggetto in cui si sia imposto l'EoI.
Qualora l'EoI non sia stato realizzato, la replicabilità dei servizi SMP da un punto di vista tecnico deve essere comunque garantita dall'Autorità. Agli OLO deve essere assicurato l'accesso a tutte le informazioni tecniche e commerciali alle quali ha accesso la divisione retail dell'incumbent (punti 15, 16 e 17). L'Autorità dovrebbe richiedere all'Operatore dominante di effettuare un technical replicability test e riferirne i risultati prima di procedere al lancio di nuove offerte commerciali. In alternativa, l'Operatore storico deve notificare le nuove offerte all'Autorità con un anticipo rispetto al lancio previsto, anticipo che deve essere sufficiente a consentire agli OLO di predisporre offerte concorrenti. In questo caso, il technical replicability test sarà effettuato dall'Autorità stessa.
Nel caso in cui ritenga che la replicabilità non venga assicurata, l'Autorità può richiedere all'incumbent di modificare i prodotti wholesale in modo da renderli tali da garantire la possibile replica delle offerte retail da parte degli Operatori alternativi. Nei casi più gravi, l'Autorità può bloccare l'offerta.

Esenzione dall'obbligo dell'orientamento al costo per i servizi su fibra ottica
Il punto 51 recita:
"an NRA is deemed to impose Equivalence of Input (...) when it includes this remedy (...) in the same final measure in which it decides not to impose or maintain regulated wholesale access prices (...) The measure shall include the details and the timing of the implementation of Equivalence of Input (the 'roadmap')."
L'obbligo deve essere pertanto contenuto in un documento - sottoposto a consultazione pubblica nazionale, e notificata alla Commissione - che sollevi l'Operatore SMP dall'obbligo di cost orientation e che contenga al tempo stesso dettagli e tempistiche di applicazione delle misure ivi previste (la c.d. roadmap, che deve essere controfirmata dall'incumbent). Si noti che l'espressione cost orientation contneuta nel testo presentato a dicembre 2012 è stata sostituita dalla più ampia regulated wholesale access prices.
In particolare, poi:
- Per quanto riguarda gli active NGA wholesale inputs: le Autorità nazionali non dovrebbero imporre obblighi di controllo dei prezzi e di orientamento ai costi nel caso in cui vengano rispettate le condizioni di non discriminazione descritte
- Per quanto riguarda i Passive NGA, non physical or virtual wholesale inputs: le Autorità nazionali non dovrebbero imporre obblighi di controllo dei prezzi e di orientamento ai costi nel caso in cui vengano rispettate le condizioni di non discriminazione descritte, purché:
esista un prodotto alternativo offerto dall'Operatore SMP soggetto al vincolo del prezzo orientato ai costi che possa esercitare un significant competitive constraint;
oppure esistano Operatori che possano offrire servizi su almeno una infrastruttura alternativa a quella dell'incumbent.
I prezzi regolamentati devono comunque essere mantenuti sulle infrastrutture civili di accesso

KPI
L'Autorità dovrebbe imporre all'incumbent l'utilizzo di un paniere di indicatori di performance al fine di monitorare il rispetto dell'obbligo di non discriminazione. Tali KPI devono consentire un raffronto tra i servizi forniti agli OLO e i medesimi servizi forniti alla divisione retail dell'incumbent. L'Autorità dovrebbe poi imporre all'Operatore SMP di definire adeguati SLA e SLG.

Economic replicability Test
Si ritiene che l'Autorità nazionale abbia effettivamente imposto l'obbligo di economic replicability solo nel caso in cui abbia fornito in un documento dettagli in merito ad un economic replicability test, le procedure secondo le quali tale test verrà applicato e le misure che adotterà nel caso in cui il test darà un esito negativo. è stato tuttavia inserito nella verisone finale un paragrafo che prevede che le condizioni riportate nel testo (EoI, technical ed economic replicability) non dovrebbero essere considerate tassativamente le uniche, bensì le Autorità hanno margine di manovra nel definirne opportunamente di altre a seconda dei contesti di mercato

Costing methodology
Le Autorità dovrebbero adottare, entro il 31 dicembre 2016, un modello di costo di tipo BU-LRIC+, con valutazioni degli assets ai costi correnti utilizzando la metodologia MEA. Tale metodologia ed i valori che ne alimentano i calcoli dovrebbero rimanere stabili per un periodo di almeno sei anni. Sono state tuttavia dettagliate una serie di eccezioni che alleviano la portata di tale obbligo.

I prezzi dell'ULL sul rame
Dimostrando una particolare sensibilità nei confronti dei principi di predictability e di stability, la Commissione ha ritenuto che i prezzi dei canoni mensili dell'unbundling sul rame dovrebbero rientrare, entro il 2016 e per tutta l'Unione Europea, in un intervallo di valori compreso tra 8 e 10 €, come risultanza della applicazione della metodologia citata. è tuttavia prevista una eccezione qualora l'Autorità utilizzi il modello di costo raccomandato BU-LRIC+. In questo caso infatti i prezzi possono ricadere al di fuori di tale banda. Inoltre, le espressioni contenute nel testo finale approvato a settembre 2013 appaiono più sfumate rispetto a quelle del testo proposto a dicembre 2012 (la frase "the Commission expects the price to fall within a band" è stata sostituita da "the recommended costing methodology is likely to lead to average monthly rental price within a band...).

  • Paesi nei quali i prezzi già ora ricadono all'interno dell'intervallo di prezzo: per il periodo di tempo compreso tra l'entrata in vigore della Raccomandazione e l'adozione della nuova metodologia, le Autorità dovrebbero proseguire nella applicazione della metodologia già in essere.
  • Paesi nei quali i prezzi NON ricadono all'interno dell'intervallo di prezzo: le Autorità dovrebbero adottare la metodologia raccomandata il più presto possibile, oppure - qualora le differenze di prezzo siano significative - imporre prezzi gradualmente convergenti.

Modellizzazione della nuova rete d'accesso e sua topologia
Per quanto riguarda la modalità di definizione e modellizzazione dell'ipotetica rete efficiente NGAN nell'ambito dell'approccio Bottom Up, la Commissione riconosce alle Autorità nazionali la possibilità di adottare approcci alternativi a quelli contenuti nel testo nel rispetto del principio di neutralità tecnologica. Per quel che concerne invece la topologia di rete da considerare come starting point per la valorizzazione dei prezzi del rame, vengono menzionati tanto il FTTC che il FTTH.

Geographic markets
Al punto 51 si conferma, riprendendo quanto già previsto dalla Raccomandazione NGAN di settembre 2010, che le Autorità nazionali dovrebbero tenere conto delle differenziazioni geografiche presenti sui mercati, e modulare i remedies conseguentemente, in particolare imponendo obblighi di price control unicamente nelle aree nelle quali si riscontra la presenza di un Operatore dominante e la mancanza di condizioni di effettiva concorrenza.

 

 

Consultazioni pubbliche del BEREC per la rivisitazione delle Common Positions in materia di non discriminazione sui mercati dell'accesso all'ingrosso alla rete fissa
Nel 2012 il BEREC aveva rivisto le Common Positions sui mercati dell'accesso all'ingrosso (wholesale unbundled access, wholesale broadband access e wholesale leased lines, Mercati n. 4, n. 5 e n. 6 della Raccomandazione 2007/879/CE), modificando quelle assunte nel 2007 dall'ERG.
Le Common Positions espresse dal BEREC non sono strettamente vincolanti per le Autorità nazionali di settore; queste ultime, tuttavia, devono tenerle nella massima considerazione, fornendo appropriate spiegazioni laddove non venissero applicate.
I temi affrontati sono stati diversi (dalla definizione di un opportuno level playing field, alla necessità di una offerta di prodotti wholesale che rispettino determinati livelli di qualità, fino alla esigenza di garantire la replicabilità delle offerte dell'Operatore dominante), ed il BEREC ha seguito un percorso suddiviso in tre tappe:

  • una prima consultazione pubblica avente ad oggetto la definizione dei principi di massima in materia di non discriminazione;
  • una seconda consultazione pubblica, avente ad oggetto la bozza di testo finale;
  • infine l'adozione delle Common Positions in materia, avvenuta nel mese di dicembre 2012.

Particolarmente interessante è il Principle 3, che affronta la questione delle forme di Equivalence adottate dalle Autorità nazionali (Equivalence of Inputs ovvero Equivalence of Outputs): esse devono essere giustificate, in relazione alle problematiche da risolvere ed agli obiettivi che ci si era prefissi. A questo proposito, il rapporto conclusivo di settembre della consultazione in materia di non discriminazione recita: ""BEREC views the achievement of equivalence as an important competition objective and further believes that NRAs are best placed to determine the exact application of it on a product-by-product basis. (...) a strict application of Equivalence of Input is most likely to be justified in those cases where the incremental design and implementation costs of imposing it are very low (because equivalence can be built into the design of new processes) and for certain key legacy services (where the benefits are very high, despite the material costs of retro-fitting Equivalence of Input into existing business processes). In all other cases, Equivalence of Output would still be a sufficient and proportionate approach to ensure non-discrimination".

L'imposizione di una separazione funzionale viene considerata come un possibile strumento a disposizione delle NRA, ma da utilizzare solo come rimedio di ultima istanza nel caso in cui ogni altro obbligo regolamentare adottato non abbia raggiunto i risultati sperati (Principle 4).

 

LE SPECIFICHE INIZIATIVE DEGLI ORGANISMI EUROPEI PER LO SVILUPPO DELLE RETI NGAN

 

La Raccomandazione NGA
Nel 2010 la Commissione ha adottato la Raccomandazione 2010/572/EU contenente linee guida omogenee e comuni per gli Stati Membri UE in tema di realizzazione ed accesso alle nuove reti in fibra ottica (Raccomandazione NGA), per evitare il rischio di derive regolatorie ed il proliferare di approcci regolamentari plurimi e divergenti nei diversi Paesi.
Scopo della raccomandazione è quello da un lato di tutelare il libero corso della concorrenza tra gli Operatori e, dall'altro, incoraggiare il roll-out delle nuove reti, riconoscendo per esempio un risk premium per gli investimenti effettuati dall'incumbent nell'ambito della definizione dei prezzi d'accesso. Sono state identificate misure atte a favorire l'ingresso di nuovi Operatori nel mercato, anche attraverso l'imposizione dell'obbligo di accesso alle infrastrutture di rete; è stato poi dato un particolare stimolo alla adozione di forme di co-investimento, mentre è stata riconosciuta l'esigenza di differenziare la regolamentazione ex ante in modo tale da riconoscere le peculiarità dei mercati locali. La libertà degli Operatori di scegliere tra tipologie punto-punto ovvero punto-multipunto è stata affermata, purché sia garantita la possibilità di accesso disaggregato. Le ANR dovrebbero infine assicurare che l'Operatore dominante elabori sistemi capaci di garantire agli OLO facilità di migrazione dal rame alla fibra.

Il contenimento dei costi di realizzazione delle reti NGAN
Nel 2012 il BEREC aveva lanciato una consultazione pubblica sugli effetti che politiche di co-investimento tra più Operatori possono avere sul livello di competitività del mercato nel roll-out della rete NGAN.
Nello stesso anno la Commissione aveva avviato una propria consultazione pubblica avente ad oggetto le modalità con le quali sia possibile ridurre i costi di realizzazione della rete NGAN, con particolare riferimento ai costi civili di scavo e posa della fibra, che rappresentano l'80% delle spese complessive. Obiettivo della consultazione quello di acquisire informazioni su esempi virtuosi di best practice, quali il coordinamento dei lavori di scavo con lavori di altre utilities, il riutilizzo di condutture esistenti e la semplificazione delle procedure amministrative.
Ad esito di tale iniziativa, la Commissione ha pubblicato una proposta di regolamento, nel mese di marzo del 2013, per l'abbassamento dei costi di sviluppo delle nuove reti d'accesso in fibra ottica. Tra le proposte più significative:

  • Le società di utilities (gas, elettricità, acqua, trasporti,...) dovranno sforzarsi di accogliere le richieste di accesso alle proprie reti formulate dagli Operatori di tlc per il roll-out della rete di nuova generazione;
  • Le stesse utilities, nell'ambito di lavori civili finanziati con fondi pubblici dovranno cercare di coordinarsi con gli Operatori di comunicazioni elettroniche per facilitare i lavori di sviluppo delle reti ultra-broadband;
  • Le risposte alle richieste di permesso di scavo degli Operatori dovranno pervenire da parte della Pubblica Amministrazione entro sei mesi; le Autorità nazionali dovranno svolgere un ruolo di contact point unico per gli Operatori e dovranno monitorare l'effettivo rispetto di tale scadenza;
  • Le case di nuova costruzione dovranno essere dotate delle infrastrutture necessarie per la realizzazione della NGAN.

Gli aiuti di stato nella realizzazione delle reti NGAN
La Commissione ha concluso il processo di rivisitazione delle linee guida comunitarie Tra il 2011 ed il 2012 erano state pubblicate due consultazioni per la revisione delle regole ufficiali, fissate nel 2009, in materia di aiuti di Stato per lo sviluppo delle reti a banda larga.
Nel mese di dicembre del 2012 la Commissione ha adottato il testo che modificherà le norme precedenti. Le nuove linee guida proposte non si discostano significativamente da quelle già in vigore. Tuttavia, si possono cogliere alcune significative novità, per quanto concerne per esempio l'inclusione delle reti wireless "capable of delivering reliable high-speeds" tra i networks che possono godere di aiuti di stato. Inoltre, a talune condizioni tali aiuti potranno essere erogati per le reti ultra-veloci anche nelle aree nere, caratterizzate da una competizione tra infrastrutture.

Numero di reti disponibili attualmente o entro i prossimi tre anni Tipologia di aree Aiuti di Stato permessi?
2 o più Aree nere No (con eccezioni)
1 Aree grigie A certe condizioni
0 Aree bianche Sì

In definitiva, si è cercato di favorire gli aiuti per la realizzazione della rete d'accesso di nuova generazione; al tempo stesso, però, l'Operatore beneficiario è vincolato ad offrire l'accesso alle proprie infrastrutture fisiche, il bitstream ed il full ULL. Nel caso di una topologia di rete Point-to-Multipoint, che non consente un unbundling fisico tradizionale, l'Operatore dovrà garantire l'unbunling del colore (wavelength division multiplexing, WDM) non appena la tecnologia lo consentirà, e nel frattempo l'ULL virtuale (servizio VULA).
è di marzo 2013, infine, la sentenza della Corte di giustizia europea che sancisce che il prestito che la Repubblica francese aveva erogato nel 2002 a France Télécom ha costituito un indebito vantaggio per l'Operatore storico, anche se quest'ultimo non lo aveva poi utilizzato.

ALTRI TEMI SPECIFICI RELATIVI DELL'INDUSTRIA DELLE COMUNICAZIONI ELETTRONICHE

Interventi della Commissione nell'ambito dei procedimenti previsti nella fase 2 della procedura di cui all'articolo 7bis della Direttiva Quadro
La Commissione sta facendo largo uso dei poteri a lei assegnati dal nuovo articolo 7bis della Direttiva quadro, mostrando un accentuato interventismo sui remedies decisi dalle Autorità nazionali in capo agli Operatori SMP. Ciò ha consentito di meglio precisare la portata dei principi contenuti nel quadro regolamentare di riferimento.
In alcuni casi la Commissione è intervenuta con riferimento ai temi della non discriminazione e delle metodologie di costo. Nel 2012, per esempio, essa si è espressa contro la decisione della Autorità polacca di escludere dall'obbligo di orientamento al costo i servizi bitstream su fibra, mentre ha esplicitato seri dubbi sulla proposta finlandese di ritirare gli obblighi di orientamento al costo per l'unbundling sulla NGAN. Simile posizione è stata espressa con riferimento ad una decisione assunta dall'Autorità della Repubblica Ceca.
Rileva notare come in queste occasioni la Commissione abbia ribadito che l'obbligo di orientamento al costo per i servizi all'ingrosso NGAN sussiste sempre, a meno che siano state poste in essere operazioni di separazione funzionale della rete, oppure sia stato garantito l'accesso in unbundling sulla fibra.
In altri casi la Commissione è intervenuta sulle metodologie di costo definite dalle Autorità (si veda il caso della Autorità olandese OPTA che aveva optato per un modello LRIC+ anziché un modello BU-LRIC per la determinazione delle tariffe di terminazione fisse e mobili, o il caso dell'Autorità lettone, la cui decisione di adottare un modello TD-FDC aveva fatto sollevare seri dubbi da parte della commissione).
Gli interventi nella "Fase II" hanno riguardato anche temi diversi, quali la definizione di mercati NGAN geografici in Olanda (con conseguente eliminazione dell'obbligo di fornitura di unbundling su fibra in capo all'incumbent KPN), o l'inclusione del cavo e del wi-fi nei mercati rilevanti da parte dell'Autorità della Repubblica Ceca.
Anche nel 2013 numerosi sono stati i dubbi sollevati (si vedano i casi degli interventi su decisioni prese dalle Autorità austriaca, spagnola e lettone, o quello riguardante la deregolamentazione del mercato finlandese delle chiamate all'ingrosso da rete fissa, deregolamentato dalla Autorità di settore Ficora).

Due casi dell'anno appena concluso vale la pena sottolineare:

  • quello che ha riguardato la definizione delle tariffe di terminazione mobili in Germania, che sono state calcolate dalla Autorità BNetzA con il metodo BU-LRIC+, anziche il pure BU-LRIC raccomandato, pervenendo così a valori di prezzo superiori rispetto a quelli degli altri Paesi. Ne è nato un aspro confronto tra la stessa Autorità nazionale tedesca da una parte e la Commissione ed il BEREC dall'altra; nel mese di giugno 2013 la Commissione ha approvato una Raccomandazione non vincolante con la quale veniva richiesto a BNetzA di modificare o ritirare la proposta di definizione delle tariffe di terminazione mobili. A luglio, l'Autorità ha confermato invece di voler adottare la metodologia BU-LRIC+. Si tratta di un caso interessante, perché ha evidenziato i limiti di azione della Commissione, che non ha un potere di veto in materia;
  • con riferimento invece all'Autorità italiana, AGCom, due sono stati gli argomenti oggetto di confronto con la Commissione:
    • - la fissazione del termine del 1 gennaio 2015 per la definizione delle tariffe di terminazione fisse calcolate sulla base del modello pure BU-LRIC; la scadenza è stata ritenuta dalla Commissione troppo tardiva, ed il BEREC si è detto d'accordo con la Commissione;
    • - la determinazione delle tariffe all'ingrosso per l'unbundling (Mercato 4) e per il bitstream (Mercato 5). Nel mese di luglio 2013 l'AGCom ha notificato alla Commissione le proprie proposte di modifica alle tariffe wholesale ULL e bitstream per l'anno 2013. L'Autorità italiana intendeva procedere ad una riduzione dei prezzi, ad esito di una apposita consultazione pubblica. La Commissione ha espresso seri dubbi in merito a diversi punti contenuti nella proposta della Autorità nazionale: dubbi di tipo procedurale, di calcolo, di determinazione del WACC. Il BEREC non ha in questo caso condiviso la posizione della Commissione, la quale, tuttavia, ha adottato nel mese di dicembre 2013 una Raccomandazione (non vincolante) con la quale richiede all'Autorità italiana di ritirare o modificare la proposta. L'AGCom ha però confermato le proprie posizioni.

Nella maggioranza dei casi, le posizioni espresse dalla Commissione sono state confortate dalle opinioni del BEREC.

Modifica della lista dei mercati rilevanti per la definizione di regolamentazione ex ante
Nel mese di gennaio 2013 si è conclusa la consultazione pubblica della Commissione sulla possibile modifica della lista dei mercati rilevanti, definiti dalla Raccomandazione 2007/879, che prevede sette mercati (uno per i servizi al dettaglio e sei per i servizi all'ingrosso): obiettivo è quello di adattare numero e definizione dei mercati alle recenti evoluzioni del settore delle comunicazioni elettroniche. A seguito della approvazione della nuova Raccomandazione le Autorità nazionali dovranno entro due anni condurre una analisi di mercato per ciascuno dei mercati rilevanti individuati.
A marzo 2013 il BEREC ha comunicato di non ritenere necessari particolari cambiamenti alla lista attuale; la principale modifica riguarda la possibile cancellazione del Mercato 1- Retail, ritenuto non strettamente necessario.
Nel mese di ottobre è stato pubblicato uno studio di Ecorys, il quale suggerisce di ridurre il numero dei mercati da regolamentare a partire dal 2014, eliminando il mercato 1 (Retail fixed-line access) ed il mercato 2 (Fixed voice call origination). In particolare, poi:

  • - Il mercato 4 (physical network infrastructure access) andrebbe ridefinito in modo da comprendere anche l'unbundling virtuale (VULA)
  • - Il mercato 5 (wholesale broadband access) andrebbe applicato unicamente in quei mercati sub-nazionali nei quali risulti insufficiente la competizione tra infrastrutture (ULL, cavo o reti fisse alternative).

La Commissione dovrà a questo punto presentare al BEREC, al fine di richiederne un parere, una lista rivista dei mercati rilevanti.

L'accesso al broadband come obbligo di Servizio Universale
La Commissione ha presentato nel 2013 una bozza di Raccomandazione (Universal Service for digital society) sul tema dell'eventuale inserimento dell'accesso al broadband tra gli obblighi definiti per il Servizio Universale.
La Raccomandazione lascia libertà agli Stati membri se far rientrare o meno l'accesso al broadband tra gli obblighi di Servizio Universale; nessun obbligo in tal senso è stato fissato. Fino ad ora sono otto i Paesi europei che hanno deciso di procedere in tale direzione.
La nuova bozza è molto meno stringente della precedente (datata 2011), per effetto delle resistenze sorte da parte di molti Stati. In particolare, la Commissione ha alleggerito i criteri fissati per definire se una certa velocità di banda debba o meno rientrare tra i Servizi Universali, eliminando qualsiasi vincolo numerico ed introducendo locuzioni generiche e non misurabili.

La Net Neutrality
Il "Pacchetto Telecom" ha introdotto nuove norme in tema di net neutrality; al fine di valutare efficacia e portata delle novità introdotte, la Commissione europea ha lanciato nel 2010 una consultazione pubblica per approfondire le modalità di gestione del traffico da parte degli Operatori. Nel 2011 la Commissione ha concluso l'analisi ritenendo prematuro assumere decisioni in materia, e ritenendo invece più opportuno aspettare che il nuovo quadro regolamentare europeo venga progressivamente recepito nelle realtà nazionali, identificando solo successivamente, ad esito di tale processo, quali potrebbero essere le migliori azioni da intraprendere.
Allo scopo di raccogliere informazioni che potessero costituire un utile supporto per la definizione di linee guida indirizzate alle Autorità nazionali ed agli Operatori, la Commissione aveva avviato una consultazione pubblica on "specific aspects of transparency, traffic management and switching in an Open Internet"
Anche il BEREC si è occupato di net neutrality, delineando nel 2012, ad esito di apposite consultazioni pubbliche, linee guida in particolare con riferimento alle problematiche attinenti alle interconnessioni IP, al livello di qualità del servizio (Quality of Service, QoS), alle politiche di traffic management praticate dagli Operatori ed alle problematiche di natura concorrenziale che derivano da tale contesto.
Nel maggio del 2013 il Commissario per l'Agenda Digitale Kroes ha annunciato di voler introdurre garanzie che possano assicurare un accesso a internet libero da restrizioni. Al tempo stesso, però, aveva ritenuto legittimo che gli Operatori utilizzassero strumenti atti a garantire una adeguata gestione del traffico, onde evitare congestioni, o fenomeni di spamming.
Tali affermazioni hanno poi trovato luogo nella bozza di Regolamento per il mercato unico delle tlc presentata a settembre (v. apposito paragrafo sopra); parte delle proposte contenute nel documento sono infatti attinenti al tema della neutralità della rete, definito come un legal right, e per la garanzia del quale verrebbe proibito l'utilizzo di strumenti quali il throttling, il blocking o il rallentamento deliberato della velocità di accesso ai servizi.
L'attualità del tema è confermata dalla legge approvata a dicembre 2013 dal Senato francese, che aumenta il livello di controllo esercitabile sui dati personali che transitano sul web, al fine di contrastare più efficacemente fenomeni terroristici. Le nuove norme, però, sono state criticate dalle internet companies, mentre la Commissione nazionale per la protezione dei dati personali si è detta rammaricata per non essere stata consultata nel merito.